Revista Brotéria

  
MAIO/JUNHO 2014 - Eleições, legitimidade e o futuro da União Europeia PDF Versão para impressão Enviar por E-mail
Nuno Sampaio *   

Artigo 05-06-14 - Eleições legitimidade e o futuro da União Europeia NS - Imagem

A identidade cultural europeia não é nem pode ser um facto imobilizado no tempo. É antes um processo em marcha,
em que ecoam prolon­gamentos dessa dinâmica nascida da segunda metade da década de 1940, embora já não suscite
o entusiasmo a que deu lugar naquela altura.

Vasco Graça Moura, 20131

 

Notícias do terramoto

Duas sombras pairavam sobre os resultados das eleições para o Parlamento Europeu de 2014: a previsão de que os partidos eurocépticos teriam votações elevadas e a forte suspeita de que a abstenção pudesse continuar a crescer.

A primeira destas previsões tomou contornos definitivos assim que se conheceram os resultados. As vitórias da Frente Nacional em França (25%), do UKIP no Reino Unido (27,4%) e do SYRIZA na Grécia (26,6%) encaixaram nas previsões mais eurocépticas (num duplo sentido) que previam uma debacle dos partidos tradicionais e o crescimento acentuado de partidos anti-sistema. Estes sinais de alarme foram reforçados, aqui e ali, com a vitória do Partido do Povo Dinamarquês (26,6%), ou com o terceiro lugar do Aurora Dourada na Grécia (9,4%), ou ainda com os 7% e os 7 lugares obtidos pelo Alter­native für Deutschland na Alemanha. Claro que todos estes partidos representam ideários políticos bastante distintos, que vão desde a extrema-direita xenófoba e a extrema-esquerda neomarxista, ao populismo de Nigel Farage que rejeita os totalitarismos do passado mas centra o discurso na imigração, a euroceptismos mais moderados. Mas todos convergem na contestação à União Europeia tal como existe. Curiosamente, o receio de que a abstenção pudesse continuar a subir não se confirmou. Contudo, como veremos mais à frente, o nível de participação é bastante desigual em diversos Estados-membros.

Refira-se que a par da significativa expressão de voto em partidos que são contra a União Europeia ou que defen­dem a limitação dos tratados, que não deve ser ignorada nem tão‑pouco relativizada, assistiu-se à permanência na gene­ralidade dos países de uma votação largamente maioritária nos partidos favoráveis ao projecto europeu. Tal não é, no entanto, suficiente para iludir a necessidade de reflexão nem bastou para evitar algumas réplicas. À entrada para a primeira reunião de chefes de estado e de governo após as eleições, no dia 27 de Maio em Bruxelas, o Primeiro-ministro britânico David Cameron declarou:

Precisamos de uma abordagem que reconheça que as instituições de Bruxelas se tornaram demasiado grandes e autoritárias. Devem ser os Estados-membros a decidirem sempre que possível, a UE apenas quando necessário. Quem for gerir a CE tem de aceitar isso.2

As declarações de Cameron foram ouvidas à luz da vota­ção dos partidos eurocépticos, e em particular do UKIP, mas também como um sinal explícito de oposição ao candidato proposto pelo Partido Popular Europeu para Presidente da Comissão Europeia: o luxemburguês Jean-Claude Juncker.

Desta vez foi diferente?

Desta vez é diferente, foi o título da campanha do Parlamento Europeu de apelo à participação dos cidadãos nas eleições europeias de 2014. A ideia de que estas eleições teriam um carácter distinto das que ocorreram no passado tinha por base as alterações registadas no texto do Tratado da União Europeia quanto ao procedimento de selecção do Presidente da Comissão. Recorde-se que o Tratado de Lisboa continua a prever que seja o Conselho Europeu a propor o nome ao Parlamento Europeu, através de deliberação por maioria quali-ficada dos seus membros. No entanto, o texto foi alterado passando a estar previsto que essa proposta deve ser apresen­tada tendo em conta as eleições para o Parlamento Europeu e depois de proceder às consultas adequadas e que o candidato é eleito pelo Parlamento Europeu por maioria dos membros que o compõem.3

Nesse contexto, a Comissão e o Parlamento tomaraminiciativas no sentido de que as eleições de 2014 pudessem ser mais «europeias» e associadas o mais directamente possível à escolha do próximo Presidente da Comissão. Em Setembro de 2012, no discurso da União em Estrasburgo, Durão Barroso,dirigindo-se aos grupos políticos europeus, apelou:

Um meio importante para aprofundar o debate político pan‑europeu seria a apresentação, pelos partidos políticos europeus, do seu candidato para o lugar de presidente da Comissão nas elei­ções para o Parlamento Europeu já em 2014. Tal poderia ser feito sem qualquer alteração ao Tratado. Tratar-se-ia de um passo deci­sivo para tornar ainda mais clara a possibilidade de uma escolha europeia proporcionada por estas eleições. Apelo aos partidos polí­ticos para que se empenhem neste sentido, tornando estas eleições europeias ainda mais europeias.

Este apelo teria eco imediato numa resolução do Parlamento Europeu, de 22 de Novembro de 2012, na qual se instou “os partidos políticos europeus a nomearem candidatos à Presidência da Comissão”, afirmando-se que se esperava “que esses candidatos desempenhem um papel proeminente na campanha eleitoral parlamentar” e salientando-se “a impor­tância de reforçar a legitimidade política do Parlamento e da Comissão, associando de forma mais directa as respectivas eleições à escolha dos eleitores.”4 Esta intenção viria a serreiterada em diversos documentos, quer do Parlamento, quer da União Europeia5. Significativamente, e apesar de instado peloParlamento Europeu por diversas vezes a fazê-lo, o Conse­lho Europeu nunca tomou qualquer posição oficial em relação a esta interpretação e à forma como pretendia que, de facto, a escolha do Presidente da Comissão se realizasse.

Como corolário da linha defendida pelo Parlamento, seis grupos políticos europeus apresentaram antes das eleições candidatos a Presidente da Comissão Europeia: Partido Popular Europeu (PPE) – Jean-Claude Juncker; Aliança Progressista dos Socialistas e Democratas (SD) – Martin Schulz; Aliança dos Democratas e Liberais pela Europa (ALDE) e Partido Democrá­tico Europeu (PDE) – Guy Verhofstadt; Verdes/Aliança Livre Europeia – José Bové e Ska Keller; Esquerda Unitária Euro­peia/Esquerda Verde Nórdica – Alexis Tsipras. Estes “candidatos”, rapidamente, passaram a ser denominados pela comu­nicação social em toda a Europa como “spitzenkandidaten”. Durante a campanha eleitoral, a generalidade dos principais partidos nacionais publicitaram o seu apoio aos spitzenkandidaten das suas famílias políticas e os próprios candidatos participaram em debates, como o que foi promovido pela União Europeia de Radiodifusão em 15 de Maio, e em acções de campanha em diversos países.

Tendo em consideração a apresentação de candidatos por parte dos principais partidos europeus, será que podemos afir­mar que estivemos, de facto, perante umas eleições diferentes?

Em primeiro lugar, importa sublinhar que o facto de o Parlamento, a Comissão e os principais grupos políticos euro­peus terem alcançado o desiderato de haver candidatos pré-anunciados e apoiados por partidos ao lugar de Presidente da Comissão é um aspecto bastante relevante. Refira-se, contudo, que mesmo da óptica dos partidos e das instituições europeias este processo não atingiu totalmente a evolução que dese-javam e que foi expressa em diversos documentos.6 Mas tal não impediu que os representantes dos grupos políticos euro­peus e, sobretudo, os próprios candidatos reivindicassem, reiteradamente, que o próximo Presidente da Comissão teria de ser o candidato apresentado pela família política europeia mais votada.

Sublinhe-se que, apesar desta “inovação”, as questões de política nacional dominaram as campanhas eleitorais e o dis­curso público na generalidade dos países. Este ponto leva-nos a abordar a perspectiva dos eleitores. Será que da perspectiva dos cidadãos estas eleições europeias foram, de facto, dife­rentes? Os dados de que dispomos até ao momento não nos permitem responder de forma definitiva a esta questão e só o poderemos fazer de forma mais rigorosa na presença de dados de um inquérito pós-eleitoral (como o Eurobarómetro especial que costuma ser publicado após as eleições), através do qual se possa aferir quer os factores que influenciaram o voto, quer a notoriedade dos candidatos a Presidente da Comissão. Mas, como analisaremos mais à frente, muitos sinais apontam no sentido de que estas eleições estão mais próximas de terem sido 28 escrutínios nacionais, do que um acto eleitoral com uma verdadeira dimensão pan-europeia.

Um 1801 europeu?

February 1801 marks the birth-agony of the plebisci­tarian presidency: for the first time in American history, a president ascended to the office on the basis of a mandate from the People for sweeping transformation.
Bruce Ackerman, 20057

O certo é que, na sequência das eleições, as instituições euro­peias terão de escolher o próximo Presidente da Comissão Europeia. Já referimos o que está escrito no Tratado e também o entendimento do Parlamento Europeu de que o Conselho deverá indicar o candidato apresentado pela família política europeia mais votada, no caso concreto Jean-Claude Juncker do PPE. Mas a decisão não será assim tão simples. Por diversas ocasiões, em declarações e entrevistas, Herman Van Rompuy considerou que seriam os Governos, representados no Conse­lho Europeu, a escolher o Presidente da Comissão Europeia, recordando inclusive as baixas taxas de participação eleitoral que tradicionalmente ocorrem nas eleições europeias8. Por seu lado, os representantes dos principais grupos políticos euro­peus reagiram sempre a esta posição como sendo um desres­peito pelas decisões dos eleitores. Este embate institucional coloca questões muito interessantes quanto ao entendimento que é feito quer em termos da legitimidade democráticaprevalecente numa união com 28 estados-membros, quer de eventuais desenvolvimentos no sistema de governo da União Europeia.

O processo de eleição de Thomas Jefferson em 1801 é um exemplo interessante e constitui um dos momentos mais marcantes na definição do carácter da eleição do Presidente dos Estados Unidos da América. O episódio histórico é rico em pormenores reveladores, mas recordemos o essencial. Na sequência da disputa eleitoral entre John Adams (o incum­bente, do Partido Federalista) e Thomas Jefferson (o vice-Presi­dente, do Partido Republicano), deu-se um curioso empate no Colégio Eleitoral entre Aaron Burr e Thomas Jefferson. Passo a explicar. Aaron Burr e Charles Pinckney tinham sido apresen­tados como os candidatos dos dois partidos a Vice-presidentes para que não tivessem de voltar a coabitar um Presidente e um Vice-Presidente de partidos diferentes. Mas o espírito e o desenho da Constituição de 1787 não estavam moldados para uma disputa presidencial partidária e nesta eleição os bole­tins de voto não distinguiam os candidatos a Presidente dos candidatos a Vice-presidentes. Resultado: Thomas Jefferson e o candidato a vice-Presidente do seu partido obtiveram o mesmo número de votos e a decisão passou para a Câmara de Representantes, onde cada um dos 16 Estados teria um voto. Ora, como provavelmente a última coisa que os congressistas do Partido Federal queriam na vida era que Thomas Jefferson fosse Presidente, o escrutínio teve de ser repetido 36 vezes até Jefferson conseguir alcançar a vitória.

Para alguns esta eleição ficou para a história como uma nova revolução9, para outros como a demonstração do falhanço10 dos arquitectos da constituição americana de 1787. Mas o que nos importa realçar é que esta eleição contribuiu decisivamente para a sedimentação da ideia da eleição do Presidente dos Estados Unidos da América como uma escolha popular com base numa disputa partidária e não como uma escolha indirecta, independente da escolha popular e das divi­sões partidárias. Mas, ironicamente, foi através dos votos dos Estados e após muitas negociações nos bastidores do Con­gresso que a eleição foi decidida.

 

Regressemos à Europa e a 2014. Por muito que o exem­plo da eleição de Jefferson seja interessante, nunca é demais dizer que nem as disputas eleitorais do início do século XIX se comparam às eleições contemporâneas, nem a União Euro­peia é os Estados Unidos da América (e, já agora, nem Jean-Claude Juncker é Thomas Jefferson, com as suas virtudes e defeitos, e mesmo ressalvando o efeito mitificador da história). O que me parece, é que mesmo que Juncker seja nomeado pelo Conselho Europeu e eleito pelo Parlamento como Presi­dente da Comissão Europeia, dificilmente as eleições de 2014 ficarão para a história como uma revolução, ainda que institu­cional, na União Europeia.

28 eleições nacionais de segunda ordem

Neste contexto, importa saber se estivemos perante uma dis­puta eleitoral de dimensão verdadeiramente “europeia” ou se, para glosar o estudo seminal de Reif e Schmitt11, continuamos a assistir, no essencial, a eleições nacionais de segunda ordem. Embora alguns12 tenham prontamente agradecido aos spitzenkandidaten por terem contribuído para que, pela primeira vez, a abstenção não tivesse aumentado em relação às últimas eleições13, parece-me pouco prudente que com realidades políticas tão diferenciadas se possa vislumbrar uma tendência europeia de estagnação ou mesmo de diminuição da absten­ção. Refira-se que os níveis de votação oficial vão desde os 90% na Bélgica e no Luxemburgo (onde o voto é obrigatório), aos 19,50% na República Checa e 13% (?!) na Eslováquia.

De resto, na generalidade dos países europeus, os partidos no governo foram penalizados, obtendo menos votos do que nas eleições legislativas anteriores, e há inúmeros exemplos de pequenos partidos que obtiveram resultados muito satis­fatórios, o que contribuiu para um quadro de fragmentação eleitoral e faz com que a grelha de leitura de Reif e Schmitt continue a revelar-se, em regra, adequada para as eleições europeias. Claro que há casos de países em que os incum­bentes continuaram a ser os partidos mais votados. Mas esses exemplos incluem desde o caso espanhol, em que apesar da vitória do Partido Popular, os dois maiores partidos tiveram uma descida histórica na votação (PP 26,10% + PSOE 23% = 49,10% – que leva a que se fale de uma profunda crise do bipartidarismo); ao caso de Itália, em que o sucesso do Partido Democrata de Matteo Renzi parece ter derrotado de uma só vez o populismo de Beppe Grillo, o que resta da direita de Berlusconi e a tradicional fragmentação do sistema partidário italiano14.

De igual modo, o sucesso de muitos partidos de extrema-direita, de extrema-esquerda, eurocépticos ou, se preferirem, populistas por toda a Europa, pouco parece significar de pan‑europeu. É certo que a mistura de elevadas taxas de desem­prego, sobretudo jovem, com os crescentes fluxos migratórios são um terreno fértil para a emergência de determinados fenó­menos políticos, mas as diferenças substantivas entre muitos destes partidos políticos não permitem que se fale de um movimento europeu. As causas podem em muitas situações ser comuns (crise económica, desemprego, etc.), mas as expli­cações concretas não deixam de ser, sobretudo, nacionais.

Europa: entre o défice democrático e a legitimidade dos Governos nacionais

Continuamos, pois, a viver tempos muito desafiantes e exigentes para a Europa. A crise das dívidas soberanas desnudou uma realidade económica e social europeia com dificuldade em fazer face aos novos (des)equilíbrios da globalização. Esses desafios são económicos mas também eminentemente políticos. E se por um lado devemos rejeitar, veementemente, tentações proteccionistas e xenófobas que provaram mal no passado, por outro lado, não devemos iludir que uma união política na qual os cidadãos dos Estados-membros não se revejam pode estar a alimentar as suas próprias fragilidades.

Na mundividência das modernas democracias ocidentais, de que os Estados-membros da União Europeia são um farol, a legitimidade democrática prevalece sobre outros tipos de legi­timidade. A competição deverá, portanto, desenrolar-se entre diferentes perspectivas de como essa legitimidade poderá ser melhor assegurada ou, no fundo, de qual é a verdadeira fonte dessa legitimidade. Assim a tensão continuará entre os que defendem que o défice democrático das instituições europeias deve ser combatido através de instrumentos democráticos supranacionais (como a escolha do Presidente da Comissão com base nas eleições) e os que defendem a tradição inter-governamentalista do sistema de governo europeu e recor­dam a legitimidade democrática dos governos nacionais.

Os que defendem os argumentos supranacionais alegam que caso não fosse escolhido para Presidente da Comissão o candidato apresentado pelo grupo político mais votado, tal constituiria um rude golpe no processo de democratização da União Europeia. Creio, no entanto, ser avisado que uma união com 28 Estados-membros tenha alguma prudência quanto à partidarização das suas instituições e quanto à possibilidade de as eleições europeias resultarem num governo europeu, à semelhança do que acontece em cada Estado-membro. Tenho, de facto, sérias dúvidas de que uma arena política europeia marcadamente adversativa e um governo europeu apoiado por uma maioria partidária seja o caminho mais adequado para uma União de 28 países, em que, em nome da paz e do desenvolvimento económico e social, tantos têm de consen­sualizar muito. Resta ainda saber se esta eleição do Presidente da Comissão pelo Parlamento Europeu é um estágio final ou apenas mais um passo no sentido daquilo que tem sido defen­dido por alguns: a eleição directa de um Presidente da União Europeia. Sublinhe-se que esta opção conta com oposição de peso, mesmo no pensamento académico mais representativo de uma abordagem supranacionalista da democracia. Leia-se o que escreveu Jürgen Habermas em 2012:

Wolfgang Schäuble, o último “europeu” no governo de Merkel, sabe que uma transferência de competências do nível nacional para o nível europeu afecta a legitimação democrática. Mas a eleição directa de um Presidente da União Europeia, que Schäuble defende há muito, não seria senão um disfarce para o empoderamentotecnocrático de um conselho do núcleo da Europa que governaria através das suas decisões informais, ignorando os Tratados.15

Estará a Europa condenada a optar entre o salto para um supranacionalismo democrático, de pendor federalista, ou a “recuar” para uma estrita visão intergovernamental ou outras limitações mais radicais do projecto de união?

Não necessariamente. O caminho que me parece mais prudente é o do aprofundamento dos mecanismos de demo­cracia consociativa dentro da União Europeia16. É um caminho complexo, exigirá sempre compromissos entre os instrumentospróprios das democracias e a necessidade de consensos. Mas é o caminho que parece o mais indicado para que, a bem da Europa e a bem da democracia, se possa prosseguir, sem rupturas ou convulsões, o projecto europeu.

No momento em escrevo estas linhas, muito se poderá estar a decidir sobre o futuro institucional próximo da União Europeia. Para além da “excepcionalidade britânica”, grande parte das atenções voltam-se para as posições que a Chanceler alemã Angela Merkel defender, designadamente quanto à escolha do futuro Presidente da Comissão Europeia. Para todos os efeitos, a Alemanha detém um peso preponderante na União Europeia. Mas a Europa só será uma verdadeira união se encontrar uma fórmula capaz de acolher a plurali­dade de vozes dos seus Estados-membros, independente­mente da sua dimensão.

Nuno Sampaio
Lisboa, 9 de Junho de 2014

 

in Brotéria, Volume 178, n.º 5/6 - Maio/Junho 2014, pp. 453-462.


 * Doutorando no Instituto de Estudos Políticos da UCP.


 


1 GRAÇA MOURA, V. (2013). A Identidade Cultural Europeia, Lisboa: Fundação Francisco Manuel dos Santos.

2 “Líderes 'digerem' elei­ções e procuram novo rosto para a EU”, http://pt.euronews.com/, 27/5/2014.

3 Tratado da União Europeia – “Artigo 17.º (…) 7. Tendo em conta as eleições para o Parlamento Europeu e de­pois de proceder às consul­tas adequadas, o Conselho Europeu, deliberando por maioria qualificada, propõe ao Parlamento Europeu um candidato ao cargo de Presidente da Comissão. O can­didato é eleito pelo Parla­mento Europeu por maioria dos membros que o com­põem. Caso o candidato não obtenha a maioria dos votos, o Conselho Europeu, deliberando por maioria qualificada, proporá no prazo de um mês um novo candidato, que é eleito pelo Parlamento Europeu de acordo com o mesmo processo.”

4 Resolução do Parlamento Europeu, de 22 de Novem­bro de 2012, sobre as elei­ções para o Parlamento Eu­ropeu em 2014 (2012/2829 (RSP)). Disponível em: http://www.europarl.europa.eu.

5 Resolução do Parlamento Europeu, de 4 de Julho de 2013, sobre a melhoria da organização das eleições para o Parlamento Europeu em 2014 (2013/2102 (INI)) e de 13 de Março de 2014, sobre a aplicação do Tratado de Lisboa no que respeita ao Parlamento Europeu (2013/2130 (INI)) Disponí­veis em: http://www.euro­parl.europa.eu; Recomendação da Comissão sobre a preparação das eleições europeias de 2014 e o reforço de um processo eleitoral democrático e eficaz (2013/ 142/CE); Disponível em: http://eur-lex.europa.eu;“Rumo a eleições mais democráticas para o Parlamento Europeu – Relatório relativo à execução das reco­mendações da Comissão de 12 de Março de 2013 sobre o reforço da realização de­mocrática e eficaz das elei­ções para o Parlamento Eu­ropeu”, Comissão Europeia, Bruxelas, 27.3.2014.

6 Alterações como a inser­ção dos nomes dos parti­dos europeus no boletim de voto ou uma data única para as eleições foram tam­bém propostas mas não foram adoptadas pelos Esta­dos-membros.

7 ACKERMAN, B. (2005), Fail­ure of the Founding Fathers: Jefferson, Marshall, and the Rise of Presidential Democ­racy. Cambridge, MA: Har­vard University Press, p. 5.

8 “Rompuy diz que vão ser os governos a escolher su­cessor de Barroso”, www.publico.pt, 22.4.2014.

9 WOOD, G. (2009), Empire Of Liberty – A History of the Early Republic, 1789-1815, Oxford e Nova Iorque: Oxford University Press.

10 ACKERMAN, B. (2005), op. cit.

11 REIF, K. e SCHMITT, H. (1980), “Nine Second-Order National Elections: A Con­ceptual Framework for theAnalysis of European Elec­tion Results”. European Journal of Political Research, Vol. 8, No. 1, pp. 3-45.

12 “Slightly higher election turnout averted a ‘big disas­ter’”. Disponível em: http://www.euractiv.com/

13 Percentagem de votantes nas eleições europeias: em 2009, 43%; em 2014, 43,09%.

14 LUIGI DI GREGORIO, “Un voto “rivoluzionario”: il siste-ma dei partiti più semplifica-to è quello italiano”. Disponível em: http://cise.luiss.it

15 HABERMAS, J. (2012), Um ensaio sobre a Constituição da Europa, Lisboa: Edições 70, p. 65.

16 LIJPHART, A. (1999), Pat­terns of Democracy, New Haven e Londres: Yale Uni­versity Press.

 
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